«Die Autonomie der Gemeinden ist gewährleistet. Ihr Umfang wird durch das kantonale und eidgenössische Recht bestimmt. Das kantonale Recht gewährt den Gemeinden einen möglichst weiten Handlungsspielraum». Dies ist sowohl in der Kantonsverfassung (KV, Artikel 109) wie im Gemeindegesetz (GG, Artikel 3) des Kantons Bern übereinstimmend festgeschrieben. Den 335 politischen Gemeinden innerhalb des bernischen Kantonsgebiets steht damit das Recht zu, sich eigene Gesetze zu geben und sich selber zu verwalten. Einzige Einschränkung: Die eidgenössischen und kantonalen Vorschriften müssen dies zulassen. Der Kanton kann Gemeinden nur dort an Vorschriften binden, wo es sinnvoll oder notwendig ist, eine einheitliche, kantonale Regelung zu haben.
Finanzielle Zuständigkeit
Für ihre Organisation und für die Erfüllung ihrer Aufgaben erlassen die Gemeinden die notwendigen Reglemente und Verordnungen. Wichtigster Gemeindeerlass ist das Organisationsreglement (auch Gemeindeordnung oder Gemeindeverfassung genannt). Die Organisationsautonomie erlaubt es den Gemeinden, ihre finanziellen Zuständigkeiten selber zu regeln. So wird in einem Gemeindereglement – in der Regel ist es das Organisationsreglement – bestimmt, welches Organ für welche finanziellen Geschäfte zuständig ist.
Die Gemeindeorgane
Die Stimm- und Wahlberechtigten (im allgemeinen Sprachgebrauch oft als Souverän bezeichnet) sind oberstes Organ einer Gemeinde (GG, Artikel 12, Absatz 1). Ihren Willen können sie an der Gemeindeversammlung äussern. Es sei denn, das Organisationsreglement schreibt eine Urnenabstimmung oder -wahl vor. Als unübertragbares Geschäft steht den Stimm- und Wahlberechtigten unter anderem zu, über die Änderung der Steueranlage zu befinden (GG, Artikel 23, Absatz 1d). Vor allem in grösseren Gemeinden kann ein Gemeindeparlament (Stadtrat, Grosser Gemeinderat) eingesetzt werden. Das Organisationsreglement bestimmt dessen Zuständigkeit, die Mitgliederzahl (sie darf nicht unter 30 liegen) und die Amtsdauer (GG, Artikel 24).
Der Gemeinderat – er muss mindestens aus drei Mitgliedern bestehen – ist das ausführende Organ (Exekutive) einer Gemeinde. Er plant und koordiniert deren Tätigkeiten (GG, Artikel 25, Absatz 1). Quellen: Kantonsverfassung und Gemeindegesetz des Kantons Bern (Stand: 1. Januar 2024)
Wenn das Stimmvolk nicht will, steht (fast) alles still
Es steht den Gemeinden selber zu, wie sie sich organisieren und wie sie ihre Aufgaben erfüllen wollen. Bei der Gestaltung der Finanzordnung wird ihnen im Sinne der Gemeindeautonomie ein weiter Handlungsspielraum gewährt. Dennoch: Über die Führung des kommunalen Finanzhaushalts enthält die Gemeindeverordnung (GV) vom Regierungsrat erlassene Vorschriften. Diese umfassen nicht nur das Rechnungswesen, die Organisation und das interne Kontrollsystem sowie die Rechnungsprüfung. Sie regeln ebenfalls die finanzrechtlichen Zuständigkeiten und die Kreditarten (GV, Artikel 57, Absatz 1). Um ihre Aufgaben zu erfüllen, können die Einwohnergemeinden Einkommens- und Vermögenssteuern, Gewinn- und Kapitalsteuern sowie Vermögensgewinnsteuern auf den Veranlagungsgrundlagen der kantonalen Steuern erheben. Sie setzen die Steueranlage fest (Kantonsverfassung KV, Artikel 113, Absatz 1).
Der Gemeinderat ist verantwortlich für den Finanzhaushalt (Gemeindegesetz GG, Artikel 71). Dabei hat er auf die sorgfältige Bewirtschaftung und sparsame Verwendung der öffentlichen Gelder zu achten. Er erstellt jährlich das Budget für das folgende Kalenderjahr. Zusammen mit dem Budget werden die Anlagen der ordentlichen Gemeindesteuern festgesetzt (GV). Budget und Steueranlage bilden eine Einheit und müssen in einem Traktandum dem zuständigen Organ noch im Vorjahr zur Genehmigung unterbreitet werden. Wird es von den Stimm- und Wahlberechtigten – in den meisten Fällen an der Gemeindeversammlung – verworfen und ist eine erneute Vorlage vor Beginn des Rechnungsjahres nicht mehr möglich, hat dies finanzielle Folgen für eine Gemeinde. Bis zu einen rechtsgültigen Beschluss dürfen nur unumgängliche Verpflichtungen, insbesondere für gebundene Ausgaben und verbindliche Vereinbarungen, eingegangen werden (GV, Artikel 70). Unumgängliche Verpflichtungen meint das Minimum an finanziellen Mitteln, die die Gemeinde für ihr Funktionieren gerade noch benötigt. Gegenüber der sehr eng gefassten Auslegung der gebundenen Ausgaben bestehen für den Gemeinderat bei fehlendem Budget etwas mehr Handlungsmöglichkeiten. Ob eine Ausgabe unumgänglich ist, beurteilt der Gemeinderat. Er hat nach objektiven Kriterien und im Rahmen einer umfassenden Einzelfallprüfung für jede Ausgabe zu bestimmen, ob sie für die ordnungsgemässe Funktionsfähigkeit der Gemeinde notwendig ist. Die Gemeinde kann weitere Abstimmungen über Budget und Steueranlage durchführen. Verfügt sie bis zum 30. Juni des Rechnungsjahres über kein Budget, wird es vom Regierungsrat beschlossen.
Jürg Amsler
